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从公共政策视角分析我国政府治理的新趋势

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发表于 2019-8-5 09:24:53 | 显示全部楼层 |阅读模式

摘要:在我国长期的政治实践过程中,形成了国家行政机关即政府在公共政策制定、执行、评估等政策过程中的主体地位,公共政策的变化直接决定着政府具体的治理行为。随着政策科学的进一步发展,我国政府的治理也呈现出新的趋势:公共政策执行过程中更加注重执行主体自主性人格的发挥;努力构建多元合作治理的公共政策执行体制;探索公共政策评估工作的创新发展,积极完善政府治理过程。


关键词:公共政策 政府治理


  一、公共政策与政府治理


公共政策是以政府为核心的政策主体依据特定时期的目标,通过对社会中多元利益主体的各种利益矛盾进行协调、对各种利益诉求进行选择与整合,在追求有效增进与公平分配社会利益、实现利益平衡与和谐的过程中所制定的行为准则。

  在我国,国家行政机关在长期的政治实践中占据了公共政策制定与执行等政策过程中的主体地位,公共政策与政府治理有着密切的联系。一方面公共政策作为政府管理活动的重要手段,全面体现在政府管理活动的具体过程之中,从一定意义上来说,政府治理公共事务的过程也即实践公共政策的过程;另一方面,公共政策作为社会公共权威制定的行动方案或行动准则对有关机构、团体或个人的行动起着指导与规范的作用。公共政策具有历史性,随着一国所面临的瞬息万变的内外部环境的变化而变化,其指导着政府的具体治理行为并不断探索并归纳政府行政的内在规律性,总结经验教训,以适应现实的需要。


二、公共政策执行主体与政府行政人员的自主性人格


公共政策执行或实施是政策方案被采纳后,政策执行者通过一定的组织形式,运用各种政策资源,经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果,从而使既定的政策目标得以实现的过程。其中,政策执行主体的素质对政策落实的效果具有重要的意义。在我国,各级国家行政机关及其工作人员构成了公共政策执行的主要主体。


长期以来,世界范围内的公共政策执行组织通常采用官僚制的组织形式。官僚制组织的显著特征为:权力集中,层级分明;官员照章办事,循规蹈矩;官员行为标准化、非人格化;运用相对固定的行政程序来实现既定目标。官僚制是一种强大而有效率的工具,然而以控制为特征的官僚制组织体系没有给行政人员充分发挥自主性人格的条件,组织所设定的绝大多数规范都是限制行政人员行为的。行政人员只不过是这一治理体系庞大机器中的一个部件,制度的客观性剥夺了行政人员的自主性。


进入21世纪之后,社会的复杂性和不确定性不断增长,官僚制组织所能够达到的“准确、迅速、可依赖性、可预测性”特性受到了冲击,原本设计完美的组织形式,显得力不从心,用“确定性”应对“不确定性或复杂性”已变得不合时宜,尤其是在危机频发的当今社会,这种“以不变应万变”的思维方式,使政府机关及其行政人员在处理公共事务,为社会提供公共服务时,往往处于被动尴尬的局面,深感有心无力。因此,官僚组织,尤其是行政人员,面临新的社会环境,思维方式应当要发生改变。


首先,公共政策执行不仅要注重能够处理的社会事物和提供的公共服务,而且更加注重这种处理方法和服务的质量问题,即是否符合更大范围的公众的期望。其次,强调行政人员要有“以变应变”的处理问题的姿态和方法。依附与盲从的行为方式是没有主见、没有原则、没有见地的,它总是处于被动、依赖、从属地位的状态,并按照特定规范处理社会事物、提供公共服务。行政人员充分发挥自主性人格,在行政活动中,以想象力和创造力为前提,不墨守成规,而是根据自己的自主判断来展开行政活动,在处理一切具体问题时,不是仅根据具体的条条框框,而是遵循法律法规的基本原则,将法律规范具体化、明确化,充分发挥想象力,创造性地解决问题。


三、公共政策执行体制与政府治理新模式――多元合作治理


我国传统的公共政策执行体制是政治、经济和行政长期一体化的结果。其突出特点是政府处于公共权力的中心,即享有公共政策制定的权力,又享有公共政策执行的权力,其他非政府公共组织基本上被排斥在公共政策执行体制之外,政府成为唯一的公共政策执行主体。然而,政治现代化促进了公众主体意识的觉醒,公民不再仅仅满足于作为公共政策的客体而存在,而是强烈的要求向公共决策系统表达自己的意愿,使公共政策能够充分地代表自己的利益。同时,随着经济市场化导致利益多元化格局的形成,形成了所有者阶层、经营者阶层和劳动者阶层等具有不同利益的群体。不同的利益群体为保护自身的合法权益,寻求公平竞争的机会,要求享有公共管理的权力,参与公共政策的制定与执行。此外,社会信息化及全球化发展等因素给世界发展增添了许多不确定因素,政府面临的公共问题越来越多,出现了许多新的政策领域,单靠政府的力量已并不能应对纷繁复杂的变化。因此,除政府以外的其他社会实体(公民个人、企业、非政府组织等)逐渐加入政策过程,并与政府形成一种相对稳定的关系形态。


公共政策由政府一家独揽的局面被打破,并且逐渐呈现多元合作治理的发展趋势:扩大公共政策主体,主体与主体之间由传统的自上而下的统属与制约的不平等关系向公共部门与私营部门进入市场平等竞争,主体之间关系呈平板式转变;主体间不再以权力为纽带,形成以契约与合同为基础的关系;调控手段也由行政权力转为法律权力为主,通过主体间的互动合作推进政策执行。


四、公共政策评估与政府治理的完善


公共政策评估是政策过程的一个重要环节,是指评估主体依据一定的价值标准和事实标准,通过一定的程序和步骤,对政策实施总的价值因素和事实因素进行分析。然而,在我国公共政策评估一直以来是政策过程中一个相对薄弱的环节,评估工作存在着许多问题:首先,政策评估没有明确的评估标准。政策评估存在着因过分强调对上级组织、上级领导甚至是对拥有政策权力的某一个人或几个人负责以及对国家及公共组织的各项方针政策、法律制度负责,从而导致执行投机,机械执行,乃至野蛮执行等执行标准的偏差。其次,我国政策执行评估主体单一。个别领导人垄断评估权力,个人观点、个人意志左右评估过程和评估结果;评估组织暗箱操作,社会成员极少有参与评估的机会;社会舆论评估流于形式,不能发挥应有的监督作用。再次,我国政策执行评估结论无效,政策评估结果流于形式,不能对奖惩发挥应有的指导作用。


新时期,政府不断总结已有评估工作的经验并对评估工作的创新发展进行着积极探索,以更好地促进政府治理工作的完善。具体来说,在对政策评估工作的认识上,科学民主决策已经是政府行政的基本理念,科学民主决策制度正逐步形成。重大项目上马前和重大决策出台前进行社会稳定与经济效益“双评估”的机制已在全国推广;在政策评估标准制定方面,我国政府积极努力探索健全的评估绩效标准体系,包括效果标准、效率标准以及效应标准;在评估组织方面,努力构建多元的评估主体;在评估结果运用方面,实现政策评估制度化,通过制度将评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来,真正实现政策过程的责、权、利相统一,使政策评估发挥其应有的激励与监督作用。


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